Texto de Guilherme Luz e Vera Ferreira
O atual modelo energético, alimentado pela extração e queima de combustíveis fósseis, está em transformação. Adotam-se novas tecnologias de geração, como fontes de energia renovável variáveis no tempo, introduz-se flexibilidade (através de armazenamento ou da gestão do consumo) e expande-se a digitalização. Além disso, emergem novos atores, nomeadamente empresas de serviços (das áreas da energia e da tecnologia) e comercializadoras, municípios, Comunidades de Energia Renovável (CER) ou os chamados prossumidores individuais e coletivos (consumidores de energia que são simultaneamente produtores através de, por exemplo, sistemas solares fotovoltaicos descentralizados). Em conjunto, estes fatores contribuem para o aumento do nível de complexidade dos modelos energéticos, já que se estabelecem relações espaciais e económicas (fluxos energéticos e monetários) intrincadas entre múltiplas escalas e atores.
Torna-se, pois, importante esclarecer que os modelos energéticos não se cingem à forma como a energia é gerada, transportada, distribuída, comercializada e consumida, ou às tecnologias utilizadas. Pelo contrário, os modelos energéticos assentam em determinadas estruturas sociopolíticas – nem sempre democráticas – e relações de poder – quase sempre assimétricas –, que moldam e são moldadas pela energia. Assim, questões fundamentais como o acesso à energia e os seus usos finais, a arquitetura dos mercados, os atores que participam no sistema energético, os modelos de governação e decisão ou os impactos socioambientais são, historicamente, intrínsecas ao modelo energético vigente.
Consequentemente, a transição para as energias renováveis, não resultará, automaticamente, na concretização do direito universal à energia renovável ou na gestão democrática do sistema energético. Ao invés, perante a ausência de transformações sociais, económicas e políticas estruturais, assiste-se a uma transferência da lógica do capitalismo fóssil – baseada na mercantilização da energia, na acumulação de riqueza e na maximização dos lucros – para os sistemas energéticos assentes em fontes renováveis. O capitalismo fóssil está a reconverter-se, rapidamente, em capitalismo verde – apenas mudam as fontes de energia, já que as relações sociais de produção permanecem, no essencial, inalteradas.
Uma transição energética democrática exige, por conseguinte, transformações socioeconómicas e políticas sistémicas, numa trajetória conducente à superação do capitalismo e à construção de futuros energéticos renováveis e socialmente justos. É, pois, imperativo analisar os contextos sociais, políticos, económicos e culturais em que os sistemas energéticos renováveis são desenhados e implementados, uma vez que estes determinam, em grande medida, o seu potencial de democratização. Um dos debates que se impõe diz respeito à configuração do modelo energético – centralizado e/ou descentralizado – e à sua relação com a possibilidade de futuros energéticos mais democráticos, isto é, que permitam o controlo democrático do setor energético, a redistribuição do poder político e económico, o direito à energia renovável, e a justiça social.
Neste sentido, diferentes níveis de descentralização ou centralização são configurações que não englobam, exclusivamente, uma dimensão infraestrutural, em que se avalia a dispersão territorial dos centros electroprodutores e a proximidade entre os locais de geração e de consumo. Analisar esta dicotomia implica, sobretudo, escrutinar a natureza da propriedade e dos processos de decisão: quem detém os meios de produção de eletricidade renovável, as redes de transporte e distribuição e demais infraestrutura? Que pessoas/entidades estão envolvidas na tomada de decisão acerca do sistema energético?
Nos últimos anos, o termo “descentralização” tem vindo a pontuar os discursos públicos sobre a transição energética, porém, o significado que lhe é atribuído varia em função dos atores (estatais, empresariais, sociedade civil): tanto pode significar uma mudança estrutural nas relações políticas, económicas e sociais que subjazem ao sistema energético, como, simplesmente, a criação de novas oportunidades de negócio para as empresas privadas, herdeiras do capitalismo fóssil e em processo de reconversão para o capitalismo verde. Além disso, não representa uma dinâmica isolada e surge frequentemente associada à descarbonização, à digitalização e, sobretudo, à democratização – embora o seu potencial democratizador permaneça por apurar.
Vejamos, então, alguns dos principais debates em torno das configurações do modelo energético.
Descentralização infraestrutural
Face à crescente incorporação de fontes renováveis no mix energético português, a descentralização da geração de energia elétrica, aproximando-a dos locais de consumo, torna-se cada vez mais relevante. Ao contrário do que acontece com os combustíveis fósseis, que exigem a concentração da produção em pontos específicos (as centrais termoelétricas, por exemplo), o solar fotovoltaico, a tecnologia em maior expansão em Portugal, é por natureza modular, escalável e passível de ser distribuída ao longo do território. Estas características permitiram a emergência da figura do prossumidor individual, que garante a sua autonomia energética através de sistemas descentralizados de produção renovável e de armazenamento. Viabilizaram, igualmente, iniciativas coletivas em que, localmente, as comunidades, os bairros, as cidades ou os municípios têm a possibilidade de implementar e gerir os seus próprios sistemas de produção de eletricidade renovável, através de CER, ou mesmo aquilo que se considera solar centralizado, com sistemas na ordem de dezenas ou centenas de MW de potência instalada.
Estudos recentes mostram que, tecnicamente, é possível suprir aproximadamente 50% do consumo de eletricidade em Portugal recorrendo a sistemas fotovoltaicos descentralizados em telhados1. A esta capacidade renovável soma-se a capacidade de solar centralizado, eólica (on-shore e off-shore), hidroelétrica e outras, viabilizando um sistema 100% renovável no território português. A descentralização trará, certamente, desafios significativos do ponto de vista da gestão da rede elétrica e exigirá a coordenação entre diferentes tecnologias, mas também entre produção e consumo. Ainda assim, é exequível.
1 Bódis, et al. (2019). A high-resolution geospatial assessment of the rooftop solar photovoltaic potential in the European Union. Renewable and Sustainable Energy Reviews.
O problema não é, portanto, técnico, mas relativo ao contexto e condições em que a infraestrutura é instalada. Capacidade técnica não significa desejabilidade social, ambiental e económica. Sistemas energéticos 100% renováveis podem ser, simultaneamente, injustos, insustentáveis do ponto de vista socioambiental e perpetuar a concentração de poder político e económico, beneficiando as grandes empresas privadas que lucraram na era dos combustíveis fósseis e que agora se maquilham de verde.
Deste modo, o potencial democratizador da descentralização infraestrutural da produção de eletricidade renovável prende-se mais com os modelos económicos (quem controla, quem detém), políticos (quem decide) e ambientais (onde se instala e que impactos tem no território) em que assenta, do que da determinação de limiares de escala (potência instalada, área ocupada) a partir das quais um sistema deixa de ser justo ou democrático.
Contudo, o problema não está apenas do lado da produção – uma transição energética ambientalmente sustentável implica, também, questionar o enorme consumo energético que se regista atualmente na economia, a partir de critérios sociais e ecológicos. Propostas de redução do consumo energético jamais deverão recair sobre quem já vive em pobreza energética e menos contribui para as alterações climáticas. Pelo contrário, devem incidir sobre a eliminação progressiva de usos supérfluos, que deverá ser determinada coletivamente. A trajetória para reduzir o consumo energético deve começar por responder a perguntas eminentemente políticas: energia para quê e para quem?
Descentralização social, política e económica
Com efeito, descentralização infraestrutural (da produção ou da tecnologia) não é, necessariamente, sinónimo de democratização, uma vez que terão de ser avaliadas, igualmente, as dimensões política e económica – recorde-se que essa descentralização ocorre num contexto político e socioeconómico marcado pelo neoliberalismo. De facto, é possível conceber que sistemas de menor dimensão (ao nível dos prédios, bairros ou cidades) transportem um potencial de democratização, através de processos de implementação (decisões sobre a localização e a dimensão da infraestrutura de geração de eletricidade renovável e o seu destino) controlados efetivamente pelas comunidades ou cidadãos (e não apenas com maiores índices de participação). Não obstante, o acesso a esses processos não pode estar condicionado pela participação económica, pela detenção de propriedade onde se possam instalar sistemas fotovoltaicos ou pelo nível de literacia energética.
Além disso, de modo a construir futuros energéticos coletivos e democráticos, a “participação” deve ser alargada a toda a cadeia de geração, transporte, distribuição e consumo de energia. Caso contrário, cria-se uma falsa ideia de empoderamento cidadão, um ator a quem é permitido participar, de forma limitada, no último elo da cadeia energética, sendo que, ao longo desta, grandes empresas fósseis ou elétricas continuam a concentrar poder económico e político. Para que estas dinâmicas sejam superadas, a energia e os sistemas energéticos não podem ser entendidos como mercadorias, mas sim como bens comuns construídos social e coletivamente, com o objetivo de garantir a vida, a sustentabilidade e formas económicas norteadas pelo bem comum e não pelo lucro. Apenas neste contexto a descentralização da infraestrutura, dos processos de decisão e do poder económico serão sinónimos de democracia energética.
No entanto, no debate sobre futuros energéticos democráticos coexistem múltiplas escalas de ação política e de governação da energia que permitem delinear diferentes propostas de controlo democrático do setor energético. Algumas delas destacam a importância do planeamento centralizado, defendendo que só assim será possível concretizar uma transição energética célere e em larga escala. O desafio técnico inerente à variabilidade das energias renováveis requer a coordenação de diversas formas de produção de eletricidade renovável em vários locais. Assim sendo, uma gestão centralizada – porém, transparente e passível de escrutínio por parte dos cidadãos – da rede elétrica nacional seria imprescindível. Tal não significa, todavia, prosseguir uma lógica totalmente estatizante, nem concessionar a gestão da rede elétrica a operadores privados. Note-se que a exploração da rede de distribuição elétrica em baixa tensão (BT) é um direito exclusivo dos municípios, que podem optar pela gestão direta ou pela concessão dessa atividade a terceiros – o que acontece atualmente. O principal operador concessionário é a empresa privada E-Redes, que conta com mais de 6 milhões de clientes em BT e que acumula a concessão da distribuição em média e alta tensão na totalidade do território continental. Deste modo, uma gestão centralizada implica que o Estado recupere a sua função na provisão de serviços públicos, nos quais se inclui o acesso à energia, e que o controlo do setor energético seja transferido para a esfera pública, contemplando as suas diferentes escalas – do Estado central às autarquias locais.
Um relatório recente da campanha Empregos para o Clima propõe a criação de um serviço público de energias renováveis em Portugal e define um roteiro para a sua operacionalização. Este serviço público seria responsável pelo planeamento e gestão integrada do setor elétrico, coordenando as atividades de geração, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade renovável. Norteado por princípios de justiça social, teria por objetivo garantir a segurança do abastecimento e o direito universal à energia renovável. Neste contexto, o controlo do setor energético exigiria, desde logo, a propriedade pública dos principais centros electroprodutores renováveis (barragens e parques eólicos) e a renacionalização das redes de transporte e distribuição de energia elétrica (em média e alta tensão) e das empresas responsáveis pela sua operação.
No entanto, a mera transferência da propriedade para a esfera pública pode não significar uma alteração nas estruturas de poder que subjazem ao modelo energético. Neste sentido, a gestão pública pode não contribuir para o aprofundamento da democracia energética, caso se traduza numa simples extensão da gestão privada que, ao ser transposta para a esfera estatal, preserva estruturas de decisão burocratizadas, opacas e verticais.
Apesar da importância do planeamento centralizado e de atores como o Estado ou as empresas públicas de escala nacional (a quem cumpriria gerir os principais centros eletroprodutores renováveis e as redes de transporte e distribuição de eletricidade), os esforços de reapropriação da energia por parte de cidadãos e comunidades à escala local não poderiam ser ignorados num sistema público de energias renováveis. Neste sentido, as CER, que surgiram no léxico energético português através da transposição de diretivas europeias aprovadas em 2018 seriam, em teoria, uma ferramenta fundamental para construir um futuro energético democrático. Em traços gerais, uma CER é uma iniciativa coletiva (de cidadãos, cooperativas, municípios ou pequenas empresas) no setor energético, que pode produzir, partilhar, armazenar e vender eletricidade renovável à escala local, ou promover ações de eficiência energética, como substituir janelas e instalar isolamento térmico em habitações. Deve operar sem fins lucrativos e visa providenciar benefícios sociais, ambientais e económicos aos seus membros e aos territórios em que se insere, ao invés de benefícios financeiros.
As CER surgiram, em boa medida, pela influência das cooperativas de energias renováveis – que são já milhares em toda a Europa – e que, na sua diversidade de perspetivas políticas e económicas, se dedicam às atividades de produção, distribuição e comercialização de energia. Embora exista apenas uma cooperativa de energias renováveis em Portugal – a Coopérnico, fundada em 2013 –, sobrevivem ainda oito cooperativas elétricas no norte do país, fundadas na década de 1930, que se dedicam à distribuição de energia elétrica em BT, operando também como comercializadores de último recurso. No Estado espanhol, destaca-se a Som Energia, uma das mais icónicas na Europa, criada em 2010. No entanto, existem cerca de 1500 cooperativas na Europa, organizadas na federação europeia RESCoop.eu.
Contudo, a descentralização não é uma panaceia e comporta riscos: num mercado que permaneça liberalizado, estas iniciativas podem contribuir para aumentar a desregulação e podem ainda ser capturadas por empresas privadas e reproduzir desigualdades socioeconómicas. Em Portugal, cada vez mais empresas privadas se apropriam do conceito de “Comunidade de Energia” para continuar a vender os seus serviços, aumentando o seu volume de negócios e limitando o espaço para verdadeiras iniciativas de energia comunitária. Aliás, verifica-se uma transposição discrepante da Diretiva Energias Renováveis II (que consagra a figura da CER) para o direito interno, que beneficia as grandes empresas: enquanto a diretiva europeia limita a participação nas CER a pessoas singulares, pequenas e médias empresas ou autoridades locais, a formulação adotada no diploma nacional abre a participação às grandes empresas, aumentando, assim, os riscos de cooptação.
Ademais, mesmo as iniciativas que procurem, de facto, fomentar a organização coletiva em torno da energia renovável, poderão vir a reproduzir e até aprofundar desigualdades socioecónomicas: se o investimento dos cidadãos (por exemplo, em infraestrutura para a produção de eletricidade renovável) é o garante da propriedade e do controlo efetivo por parte dos membros de uma cooperativa ou CER (evitando a cooptação por parte de entidades externas), também exclui quem não tenha recursos financeiros para o realizar.
As CER e as cooperativas de energia são as mais relevantes e efetivas formas de organização social no setor energético ao nível local e municipal e terão um papel fundamental em qualquer futuro energético minimamente democrático. No entanto, é fundamental ressalvar que a sua atuação é limitada no quadro do capitalismo neoliberal, pois estão obrigadas a competir com atores monopolistas que se regem pelo lucro e para quem a energia é uma mera mercadoria. Aliás, o atual modelo energético foi desenhado por alguns desses atores em seu próprio benefício, excluindo formas comunitárias de gestão da energia. Assim, as possibilidades de concretizar um modelo energético que se paute pela democracia e a lógica dos bens comuns serão determinadas, em igual medida, pela capacidade de pressão e luta contra os oligopólios energéticos e pela afirmação de alternativas radicais.
Algumas dessas lutas e alternativas têm-se traduzido em experiências e processos de resistência a uma gestão privada e neoliberal da energia à escala das regiões e das cidades. Estes territórios incluem áreas metropolitanas, cidades, aldeias ou bairros, onde coexistem expressões políticas autónomas e de proximidade, como movimentos sociais, cooperativas ou associações, capazes de agir politicamente ao nível local. Um exemplo emblemático destas experiências e processos de resistência é a criação de empresas municipais de energia (comercializadoras ou operadoras das redes de distribuição) em cidades como Barcelona ou Hamburgo, ou o processo de luta iniciado em 2011, na cidade de Berlim, pela municipalização da rede de distribuição, onde se propunha a criação de uma empresa pública em que as decisões seriam tomadas pelos cidadãos, os trabalhadores e os representantes políticos.
No contexto de uma gestão local da energia, a questão da operação das redes de média e baixa tensão é inevitável, pois trata-se de uma infraestrutura crítica que, para além de assegurar o abastecimento dos consumidores domésticos, é fundamental para integrar grandes quantidades de energias renováveis. Por isso, tal como acontece com outros serviços públicos (por exemplo, a água ou os transportes), só a sua gestão democrática, sob uma lógica de bem comum, garantirá o acesso universal.
Ainda ao nível local, é importante referir que, muitas vezes, as lutas contra grandes projetos energéticos, como as mega-centrais solares fotovoltaicas, também fazem parte da luta por mais democracia energética. Em Portugal, os casos dos projetos das centrais fotovoltaicas de Cercal do Alentejo e de Santiago de Cacém são paradigmáticos: não só terão impactos socioambientais nefastos nos territórios, devido à sua dimensão desproporcional (entre centenas de MW até 1 GW), como são promovidos por grandes elétricas, designadamente a Iberdrola, ou empresas de gestão de investimentos e de ativos, especificamente a Aquila Capital. Além disso, em ambos os casos, as empresas promotoras propuseram desenvolver “comunidades de energia” em paralelo com as mega-centrais fotovoltaicas, como forma de legitimação dos projetos e de silenciamento da contestação. Este exemplo denota, claramente, a reprodução do modelo energético neoliberal – assente na concentração da propriedade, na acumulação de riqueza e na maximização do lucro – e a captura de projetos descentralizados de energias renováveis, contribuindo para o esvaziamento do conceito de “comunidade de energia”.
Conclusão
A construção de um sistema energético coletivo, justo e democrático irá decorrer num contexto de poli-crises e de ofensiva por parte dos atores tradicionais do sistema energético, como os grandes grupos privados do sector energético, que apostarão em mercantilizar os futuros 100% renováveis no norte global, enquanto mantêm investimentos em combustíveis fósseis no sul global. Esses futuros terão de ser, certamente, mais descentralizados, mas isso não significa prescindir totalmente de alguma centralização. Esta compatibilização requer, por conseguinte, uma coordenação das tecnologias e dos processos decisórios em diferentes escalas e unidades territoriais: das iniciativas de energia comunitária à escala local à criação de um serviço público de energias renováveis nacional; da recuperação da gestão municipal da rede de distribuição em baixa tensão à produção de eletricidade renovável em larga escala ao nível regional; passando, necessariamente, pela gestão pública e centralizada dos grandes centros electroprodutores renováveis e das redes de transporte e distribuição de eletricidade em alta e média tensão.
Em suma, mais do que a estrita configuração infraestrutural do modelo energético – centralizado ou descentralizado –, a discussão em torno de futuros energéticos alternativos beneficiaria mais em centrar-se nas possibilidades que ambos os formatos oferecem para a democratização do sistema energético no seu conjunto. A sua compatibilização parte da redefinição dos termos em que o capitalismo interpreta a energia – como uma mercadoria que se compra e vende em mercados liberalizados – e a transição energética – como uma mera substituição tecnológica, liderada por grandes grupos privados enverdecidos, motivadas pelo lucro. Daí passa à organização coletiva e à luta por um novo modelo energético, em que os diversos atores (do Estado aos cidadãos) pugnam por uma transição socialmente justa, pelo direito universal à energia renovável e por uma democratização de todas as escalas e atividades do sistema energético.